Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken - Volume 37, Issue 3, 2021

De toekomst van de Participatiewet is niet los te zien van het bredere arbeidsmarktbeleid in Nederland en zijn grote vraagstukken. Dit essay benoemt drie grote uitdagingen voor het arbeidsmarktbeleid: (1) beter aansluiten bij individuele en maatschappelijke behoeften, (2) beleid en uitvoering goed met elkaar verbinden, en (3) samenhangende dienstverlening bieden. Vervolgens wordt geanalyseerd hoe we het arbeidsmarktbeleid in Nederland hebben ingericht, en getoond hoe eenzijdig dit beleid is. Die eenzijdigheid staat grotere innovaties in de weg, zo blijkt uit evaluaties van beleid en uit de geschiedenis en de hervormingen die het arbeidsmarktbeleid heeft doorgemaakt. Daarop worden enkele uitgangspunten ontwikkeld voor hoe het nu verder moet met de Participatiewet, waarbij het gaat om de beleidsinhoud, de betrokken partijen en de organisatie van de dienstverlening. Het essay eindigt met conclusies in relatie tot de drie grote uitdagingen waarmee het betoog begint.

De gemeenten Tilburg, Leiden en Helmond hebben in pilotvorm nieuwe vormen van begeleiding geïntroduceerd voor mensen die langdurig van de bijstand afhankelijk zijn. Deelnemers ontvangen op vrijwillige basis intensieve persoonlijke begeleiding van speciaal daarvoor getrainde ‘participatiecoaches’. Niet toeleiding naar werk is de primaire doelstelling, maar toename van maatschappelijke participatie, welbevinden en redzaamheid. De eerste ervaringen met de pilots zijn veelbelovend. Participatiecoaches werken aan een vertrouwensrelatie met deelnemers, proberen het geloof in eigen kunnen van deelnemers te versterken en stellen de hulpvraag van de deelnemer centraal. De pilots resulteren bij deelnemers in een klein maar positief effect. Ze ervaren minder praktische belemmeringen, staan positiever tegenover participatie, zijn beter in staat om de eigen regie op te pakken en vol te houden, en ondernemen vaker acties om hun doel te behalen. Deelnemers zeggen dat ze zich meer gezien en gehoord voelen, en zijn blij met de persoonlijke begeleiding.

Dit essay richt zich op de vraag hoe de bijstand rechtvaardiger kan: hoe kunnen baankansen voor bijstandsgerechtigden vergroot worden en hoe kan het bestaan in de bijstand rechtvaardiger? Onder rechtvaardigheid verstaan we, in navolging van politiek filosofe Nancy Fraser: herverdeling, erkenning en vertegenwoordiging. Op basis van recent onderzoek naar de bijstand, gebundeld in het boek Streng maar onrechtvaardig (Kampen, Sebrechts, Knijn, & Tonkens, 2020), laten we zien hoe de bijstand op al deze drie aspecten van rechtvaardigheid tekortschiet. Vervolgens bespreken we verschillende opties voor een rechtvaardiger bestaan in en uit de bijstand die elkaar wederzijds aanvullen: basisinkomen, verhogen van de bijstandsuitkering, individualisering van het recht op bijstand, opleidingskansen, meer zekerheid op de arbeidsmarkt, arbeidspools en basisbanen.

Trefwoorden: bijstand, rechtvaardigheid, arbeidsmarkt

Welke handelings- en interventiestrategieën van gemeenten dragen bij aan perspectief op werk en een verbetering van het welbevinden en vertrouwen van mensen in de bijstand? Zes gemeenten – Groningen, Utrecht, Tilburg, Wageningen, Deventer en Nijmegen – hebben de afgelopen jaren (van 1 oktober 2017 tot 31 december 2019) unieke randomised controlled trials uitgevoerd in de bijstand. De volgende (combinatie van) interventies zijn onderzocht: ontheffing van re-integratieverplichtingen, intensivering van begeleiding en vrijlating van bijverdiensten. Er is zowel gekeken naar uitstroom naar werk als naar baanzoekintensiteit, welbevinden, zelfredzaamheid en sociaal vertrouwen. De uitstroom naar werk is bij alle interventies niet lager dan de huidige aanpak, terwijl de uitstroom naar deeltijdwerk in sommige gemeenten hoger is. Vooral intensivering op maat en vrijlating kan uitstroom naar werk (minimaal in deeltijd) vergroten. Voor wat betreft de effecten op baanzoekintensiteit, zelfredzaamheid, welbevinden en vertrouwen, is het beeld diffuus. We vinden kleine en soms ook positieve effecten, vooral voor zelfredzaamheid en vertrouwen, maar het beeld is niet eenduidig. De kleine aantallen deelnemers in de experimenten maken het lastig statistisch significante effecten te vinden.

Veel gemeenten zien integrale samenwerking op het snijvlak van zorg & welzijn en werk & inkomen als een oplossing om meer mensen met problemen op verschillende leefgebieden naar betaald of vrijwillig werk toe te leiden. Met integraal samenwerken wordt bedoeld dat problemen op het gebied van bijvoorbeeld wonen, gezondheid of financiën in samenhang aangepakt worden. Hiervoor is goede afstemming tussen professionals nodig.

In drie Nederlandse gemeenten is in de periode 2018-2020 een kwalitatief onderzoek uitgevoerd dat inzicht biedt in knelpunten en oplossingen op het gebied van samenwerking. Er zijn gedurende deze periode bijeenkomsten georganiseerd waaraan in totaal circa 60 uitvoerende professionals (onder anderen sociaal werkers en klantmanagers) en beleidsmedewerkers deelnamen. Ook zijn meer dan 30 verdiepende interviews gehouden met professionals, beleidsmedewerkers en managers in het sociaal domein en circa 40 gesprekken gevoerd met inwoners. De resultaten laten zien dat het mogelijk is integraal werk vorm en inhoud te geven wanneer professionals in de gelegenheid worden gesteld om met elkaar af te stemmen, gebruikmaken van elkaars kennis en expertise, en werken vanuit een gezamenlijke visie op (arbeids)participatie. We concluderen dat dit vraagt om een ‘wendbare’, ‘responsieve’ overheid en een bijpassende sturingsfilosofie.

Het doel van deze studie is om de verschillen naar herkomst in baanvindkans van bijstandsgerechtigden nader te verklaren. De baanvindkans vanuit de bijstand is laag (8,5% per jaar) en extra laag voor bijstandsgerechtigden met een niet-westerse migratieachtergrond (8,0% per jaar). Dit blijkt uit een schatting van een lineair kansmodel over de periode 2009-2019, waarbij we controleren voor achtergrondkenmerken op individueel niveau en omgevingskenmerken. Tussen bijstandsgerechtigden met een westerse migratieachtergrond en zonder migratieachtergrond zijn nauwelijks verschillen in baanvindkans. Daarentegen is de baanvindkans van vooral de niet-westerse tweede generatie laag als rekening wordt gehouden met hun relatief gunstige economisch kapitaal (jongere leeftijd en hoger opleidingsniveau). Mogelijke verklaringen voor de lage baanvindkans zijn aan de aanbodzijde verschillen in andere kapitaalsvormen (studiekeuze, werkervaring, sociale netwerken, soft skills en normen), terwijl aan de vraagzijde waarschijnlijk vormen van uitsluiting spelen, die niet expliciet in kaart zijn te brengen met onze analyse. Daarnaast lijkt beleid een rol spelen. De Participatiewet heeft als voornaamste doel om meer mensen aan het werk te krijgen. Sinds de invoering ervan (2015-2019) zijn de baanvindkansen vanuit de bijstand iets gestegen ten opzichte van de periode 2009-2014, met name voor de niet-westerse eerste generatie (2 procentpunt). Ook andere beleidswijzigingen kunnen een rol spelen.

Bijstandontvangers die staan ingeschreven als werkzoekende hebben een relatief zwakke binding met de arbeidsmarkt. Deze bijdrage laat zien in hoeverre zij kunnen worden gerekend tot het onbenut arbeidspotentieel: zijn zij beschikbaar voor (meer uren) betaald werk, zijn zij op zoek naar werk, en om welke redenen zijn zij dat eventueel niet? Een kleine groep bijstandontvangers verricht betaalde werkzaamheden en bijna een kwart kan worden gerekend tot het onbenut arbeidspotentieel. Maar een meerderheid (ruim 6 op de 10) is niet op korte termijn beschikbaar én heeft recent ook niet naar werk gezocht, veelal vanwege ziekte of arbeidsongeschiktheid. Van kwartaal op kwartaal stromen maar weinig van deze bijstandontvangers met een zwakke binding door naar betaald werk. Toch meldt een aanzienlijk grotere groep zich als (semi-)werkloze op de arbeidsmarkt. Zij zijn op zoek gegaan naar werk en/of hebben ervoor gezorgd dat zij direct aan de slag kunnen.